Tribunal Constitucional interpreta la diferencia entre «investigar» y «conducir la investigación»: la PNP investiga y el MP orienta legalmente, pero no investiga directamente el delito [PS 150-2025]

[Sentencia del TC] Tribunal Constitucional precisa que la PNP realiza la investigación operativa del delito bajo la conducción jurídica del Ministerio Público desde su inicio. Declara infundadas las demandas contra la Ley 32130 y los Decretos Legislativos 1592, 1604, 1605 y 1611, condicionando su constitucionalidad a la interpretación establecida en la sentencia.

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Pleno. Sentencia 150/2025

PLENO JURISDICCIONAL

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Expedientes 00006-2024-PI/TC y 00014-2024-PI/TC (acumulados)

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

17 de julio de 2025

Caso de las atribuciones del Ministerio Público y de la Policía Nacional sobre la conducción de la investigación del delito

MINISTERIO PÚBLICO Y COLEGIO DE ABOGADOS DE LA LIBERTAD

C.
CONGRESO DE LA REPÚBLICA

Asunto

Demandas de inconstitucionalidad contra los Decretos Legislativos 1592, 1604, 1605 y 1611, y el artículo único de la Ley 32130, Ley que modifica el Código Procesal Penal, Decreto Legislativo 957, para fortalecer la investigación del delito como función de la Policía Nacional del Perú y agilizar los procesos penales

Magistrados firmantes:

SS.

PACHECO ZERGA
MORALES SARAVIA
GUTIÉRREZ TICSE
OCHOA CARDICH
HERNÁNDEZ CHÁVEZ

I. ANTECEDENTES

A. PETITORIO CONSTITUCIONAL

B. DEBATE CONSTITUCIONAL

B-1. DEMANDAS

B-1.1. EXPEDIENTE 00006-2024-PI/TC (MINISTERIOPÚBLICO)

B-1.2. EXPEDIENTE 00014-2024-PI/TC (COLEGIO DE ABOGADOS DE LA LIBERTAD)

B-2. CONTESTACIONES DE LAS DEMANDAS

B-2.1. EXPEDIENTE 00006-2024-PI/TC (PODER EJECUTIVO)

B-2.2. EXPEDIENTE 00014-2024-PI/TC (CONGRESO DELA REPÚBLICA)

II. FUNDAMENTOS

§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA

§2. NATURALEZA JURÍDICA Y COMPETENCIAS DEL MINISTERIO
PÚBLICO Y DE LA POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ

2.1. AUTONOMÍA Y COMPETENCIAS DEL MINISTERIO PÚBLICO
2.2. FUNCIONES CONSTITUCIONALES DE LA POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ

§3. DECLARACIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD COMO ÚLTIMA RATIO: LA INTERPRETACIÓN CONFORME CON LA CONSTITUCIÓN

§4. EVOLUCIÓN CONSTITUCIONAL DEL ROL DEL MINISTERIO PÚBLICO Y LA POLICÍA NACIONAL EN LA INVESTIGACIÓN DEL DELITO

4.1. EL MINISTERIO PÚBLICO EN EL CONSTITUCIONALISMO PERUANO
4.2. LA INVESTIGACIÓN PRELIMINAR EN EL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL ANTES DE LA REFORMA DE LA LEY 32130 4.3.LA INVESTIGACIÓN PRELIMINAR DEL DELITO CON LA REFORMA AL NUEVO CÓDIGO PROCESAL PENAL POR LA LEY 32130

§5. ANÁLISIS GENERAL DE LA PROBLEMÁTICA CONSTITUCIONAL

5.1. Sobre si al Ministerio Público le corresponde la «conducción» o la «conducción jurídica» de la investigación del delito
5.2. Sobre el significado de conducir «desde su inicio» la investigación del delito
5.3. Sobre si en el marco de la investigación del delito, la Policía coordina con el Ministerio Público como un par o bajo una lógica de subordinación

§6. CRITERIOS RECTORES DE LA SENTENCIA

§7. ANÁLISIS CONCRETO DE LOS ARTÍCULOS CUESTIONADOS

7.1. EXPEDIENTE 00006-2024-PI/TC

7.1.1. Examen de constitucionalidad formal de las disposiciones impugnadas

7.1.2. Examen de constitucionalidad por el fondo de las disposiciones impugnadas

7.1.2.1. Examen de constitucionalidad del artículo 2 del Decreto Legislativo 1592, en cuanto modifica el artículo 2.3 del Decreto Legislativo 1241

7.1.2.2. Examen de constitucionalidad del artículo 2 del Decreto Legislativo 1604, en cuanto modifica los artículos 1, 2.9, 2.14, 13.1 y 18 (segundo y tercer párrafos) del Decreto Legislativo 1267

7.1.2.3. Examen de constitucionalidad de los artículos 68.1. “f”, 69, 208.1 y 213.3 del NCPP, modificados por el artículo 2 del Decreto Legislativo 1605

7.1.2.4. Examen de constitucionalidad de los artículos 6.2 y 10 del Decreto Legislativo 1611, así como de la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria, que reforma el artículo 341 del NCPP

7.2. EXPEDIENTE 00014-2024-PI/TC

7.2.1. Examen de constitucionalidad de los artículos IV del Título Preliminar, 60.2, 61.2, 61.3, 65.2, 65.3, 65.4, 67.1, 67.2, 68.1. ”l”, 68.2, 160.2.”c”, 321.1, 322.1, 330, 331.1, 332.1 y 332.2 del NCPP, modificados por el artículo único de la Ley 32130.

§8. CONSIDERACIONES FINALES

III. FALLO

SENTENCIA DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

En Lima, a los 17 días del mes de julio de 2025, el Tribunal Constitucional, en sesión de Pleno Jurisdiccional, con la asistencia de los señores magistrados Pacheco Zerga, presidenta; Domínguez Haro, vicepresidente; Morales Saravia, Gutiérrez Ticse, Monteagudo Valdez, Ochoa Cardich y Hernández Chávez, pronuncia la siguiente sentencia, con los votos singulares de los magistrados Domínguez Haro y Monteagudo Valdez que se adjuntan.

1. ANTECEDENTES

A. PETITORIO CONSTITUCIONAL

Con fecha 7 de mayo de 2024, el fiscal de la nación interpone una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 2 del Decreto Legislativo 1592, el artículo 2 del Decreto Legislativo 1604, el artículo 2 del Decreto Legislativo 1605 y los artículos 6.2, 10 y la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Legislativo 1611. Alega la vulneración de los artículos 2, inciso 2; 139, incisos 3 y 14; y 159, inciso 4 de la Constitución.

Posteriormente, con fecha 14 de octubre de 2024, el Colegio de Abogados de La Libertad interpone una demanda de inconstitucionalidad contra el artículo único de la Ley 32130, Ley que modifica el Código Procesal Penal, Decreto Legislativo 957, para fortalecer la investigación del delito como función de la Policía Nacional del Perú y agilizar los procesos penales, en cuanto modifica el artículo IV del Título Preliminar; el inciso 2 del artículo 60; los incisos 2 y 3 del artículo 61; los incisos 2, 3 y 4 del artículo 65; los incisos 1 y 2 del artículo 67; el literal «I» del inciso 1 y el inciso 2 del artículo 68; el literal «c» del inciso 2 del 160; el inciso 1 del artículo 321; el inciso 1 del artículo 322; el artículo 330; el inciso 1 del artículo 331 y los incisos 1 y 2 del artículo 332 del Nuevo Código Procesal Penal (NCPP). En concreto, sostiene que las disposiciones impugnadas vulneran los artículos 2.24 literal «e», 44, 51, 158 y 159 de la Constitución.

Por su parte, con fecha 17 de setiembre de 2024, el procurador público especializado en materia constitucional del Poder Ejecutivo contesta la demanda tramitada en el Expediente 0006-2024-PI/TC, solicitando que sea declarada infundada.

A su vez, con fecha 17 de enero de 2025, el apoderado especial del Congreso de la República en los procesos de inconstitucionalidad contesta la demanda tramitada en el Expediente 0014-2024-PI/TC, solicitando que sea declarada infundada.

Con base en el artículo 113 del Nuevo Código Procesal Constitucional (NCPCo.), este Tribunal emitió el auto de fecha 29 de mayo de 2025, a través del cual resolvió la acumulación de los presentes expedientes

B. DEBATE CONSTITUCIONAL

Las partes presentan una serie de argumentos sobre la constitucionalidad de los extremos impugnados de los Decretos Legislativos 1592, 1604, 1605 y 1611, y de la Ley 32130, que, a manera de resumen, se presentan a continuación:

B-1. DEMANDAS

B-1.1. EXPEDIENTE 0006-2024-PI/TC (MINISTERIO PÚBLICO)

Los argumentos esgrimidos por el titular del Ministerio Público en el presente proceso de inconstitucionalidad son los siguientes:

– El fiscal de la nación alega que las reformas llevadas a cabo por el Poder Ejecutivo con la expedición de los Decretos Legislativos 1592, 1604, 1605 y 1611 no respetaron las facultades legislativas en materia de seguridad ciudadana otorgadas a través del artículo 2.1.3 de la Ley 31880, por cuanto se han desnaturalizado las atribuciones constitucionales del Ministerio Público (MP) y de la Policía Nacional del Perú (PNP), contempladas en los artículos 159.4 y 166 de la Constitución.

– Precisa que los decretos legislativos impugnados establecen una regulación que confiere una supuesta autonomía a la PNP para investigar la delincuencia en condiciones de igualdad al MP, lo que, a su juicio, resulta inconstitucional, porque la Norma Fundamental no establece que la PNP coordine con el Ministerio Público, sino que, más bien, obedezca los mandatos que este último requiera en el ámbito de la investigación de la delincuencia.

– En relación con los alegados vicios de inconstitucionalidad por el fondo, el demandante indica que el artículo 2.3 del Decreto Legislativo 1241, modificado por el artículo 2 del Decreto Legislativo 1592, contraviene el rol del Ministerio Público como conductor de la investigación, por cuanto el nuevo texto legal establece que la PNP investigue un delito sin contar con su participación. Refiere, además, que el término sistema penal nacional no es lo suficientemente claro.

– Por otro lado, la parte demandante cuestiona las diversas modificaciones efectuadas al Decreto Legislativo 1267 por el artículo 2 del Decreto Legislativo 1604. Al respecto, solicita que se declare la inconstitucionalidad del artículo 1 en el extremo que permite que la PNP califique que un caso es uno común, de delincuencia organizada o de crimen organizado, ya que ello contraviene los artículos 139, inciso 3, y 159, inciso 4, de la Constitución.
Sostiene también que la modificación prevista en el inciso 9 del articulo 2 del Decreto Legislativo 1267 por parte del Decreto Legislativo 1604, resulta incompatible con el rol del Ministerio del Público, ya que dicha regulación supondría que las investigaciones de los delitos se realicen bajo mandato de la PNP.

– Indica que los términos asumir y realizar la investigación del delito contenidos en los artículos 2, inciso 14; y 13, inciso 1 del Decreto Legislativo 1267, modificados por el Decreto Legislativo 1604, atribuyen a la PNP un rol que está reservado al Ministerio Público y que, por lo tanto, deben ser excluidos, por resultar contrarios a la Constitución.

– Asevera que el segundo y tercer párrafo del nuevo texto del artículo 18 del Decreto Legislativo 1267 resultan inconstitucionales, por cuanto el rol de investigación de la PNP se lleva a cabo bajo la conducción fiscal. Detalla que, en el caso del tercer párrafo impugnado del mencionado artículo, se vulnera el articulo 139, inciso 22 de la Constitución, ya que, a su criterio, «decir que se investiga delitos para prevenir la delincuencia es inconstitucional» (cfr. foja 12 y siguientes). Por lo tanto, solicita, en este extremo, que se excluya el verbo «prevenir» del texto legal.

– El demandante también cuestiona las modificaciones introducidas por el Decreto Legislativo 1605 en el Nuevo Código Procesal Penal (NCPP). Alega que la frase de acuerdo al principio de legalidad y el gerundio coordinando, previstos en el inciso 2 del artículo 60 del NCPP, resultan inconstitucionales, por cuanto pretenden excluir a la PNP de su obligación de cumplir los mandatos del Ministerio Público.

– Enfatiza que al modificarse el inciso 2 del artículo 65 del NCPP e introducir la expresión «El fiscal, en cuanto tenga noticia del delito, realizará las primeras diligencias preliminares, con participación de la Policía Nacional del Perú […] remitiendo dentro de ese mismo plazo a la Policía Nacional», se despoja a la Fiscalía de la autonomía que la Constitución le da y se pretende, según afirma, que ya no sea el Ministerio Público el encargado de decidir si se investigará un presunto delito, y cómo se llevará a cabo dicha investigación.

– Refiere que al ponerse el verbo en indicativo dispone en el nuevo texto del inciso 3 del artículo 65 del NCPP, se afecta el artículo 159.4 de la Constitución, en tanto que convocar a la PNP para la investigación del delito deja de ser una opción que tiene el fiscal y pasa a ser una obligación. De igual forma, sostiene que el verbo que está a cargo de la estrategia operativa de la investigación, establecido en la nueva redacción del inciso 4 del artículo 65, atenta contra el rol conductor del Ministerio Público, por cuanto se refiere a la supuesta formación en técnicas de investigación del delito que tendría la PNP, lo que contradice la atribución que surge del mismo artículo; esto es, que es el fiscal quien está a cargo de la estrategia de la investigación.

– Advierte que las expresiones o y que formarán parte de las diligencias preliminares, reguladas en el artículo 67, inciso 1 del NCPP, resultan inconstitucionales, por cuanto el cambio permitiría a la PNP decidir qué actos, por un lado, son urgentes, y por otro, cuáles son inaplazables. Asimismo, cuestiona la constitucionalidad de la frase debiendo el fiscal convalidar según corresponda, dichos actos, ya que esto denota ideas contrapuestas.

– El fiscal de la nación solicita también que se excluya por inconstitucional la frase realizar entrevistas, prevista en el artículo 68 del NCPP, por cuanto en las funciones policiales bajo la conducción del fiscal no puede haber entrevistas, sino declaraciones, lo cual garantiza, a su juicio, el derecho de defensa. Anota que la realización de entrevistas depende de que los actos sean urgentes e inaplazables, y de que resulte indispensable llevarlos a cabo antes de la llegada del fiscal.

– Menciona que la expresión sin perjuicio de las coordinaciones especificadas, contenida en el artículo 69 del NCPP, vulnera la obligación policial de obedecer mandatos del Ministerio Público. Sostiene que no se trata de dos entidades que vayan a colaborar en un plano de igualdad, en tanto una emite mandatos y la otra debe obedecerlos.

– Manifiesta que las frases antes de los supuestos señalados y En caso sea positivo el resultado de la prueba de la alcoholemia, reguladas en los artículos 208, inciso 1 y 213, inciso 3 del NCPP, resultan inconstitucionales, debido a que se pretende que la PNP realice pesquisas por si misma, lo cual generaría «una perniciosa salvaguarda de la corrupción policial» (cfr. foja 20).

– Añade que al modificarse el artículo 332 del NCPP, en el extremo que señala que «los delitos presuntamente cometidos, así como los grados de presunta autoría y participación […] y las conclusiones respectivas», se pretendería que la PNP vincule al Ministerio Público con su calificación jurídica de los hechos y sus atribuciones de responsabilidades, lo que afecta el rol conductor de la investigación que ostenta esta última entidad.

– En relación con el artículo 6 del Decreto Legislativo 1611, el demandante asevera que la expresión «las cuales, de resultado positivo, son valoradas por el fiscal competente, sobre la posibilidad de tener efecto de confesión sincera, siendo aplicables los beneficios de disminución prudencial de la pena», vulnera los artículos 2, inciso 2; 139, inciso 14; y 159, inciso 4, de la Constitución.

– Sostiene que la garantía de contar con la presencia del abogado defensor en la confesión se encuentra contemplada también en el artículo 160, inciso 2, literal c) del NCPP y, por tanto, sería peligroso que se quiera valorar una confesión sin dicha presencia. Agrega que con este extremo cuestionado se ha establecido una excepción, ya que, para los casos del delito de extorsión, no será necesaria la presencia de abogado ni la del fiscal, lo cual atenta contra el derecho a la igualdad y el rol de conducir la investigación del delito que ostenta el Ministerio Público.

– En esa línea, solicita que se declare inconstitucional el primer párrafo del artículo 10 del Decreto Legislativo 1611, ya que, a su juicio, no tendría ningún sentido que la PNP brinde recomendaciones sobre estrategias de investigación en delitos de extorsión. Resalta que dicha norma vulnera el artículo 159, inciso 4 de la Constitución, y el artículo 65, incisos 3 y 4, del NCPP.

– El fiscal de la nación solicita que se dejen sin efecto todos los textos remarcados en el cuadro obrante a fojas 26-31 de la demanda, el mismo que contiene la regulación del artículo 341 del NCPP, modificado por la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria del Decreto Legislativo 1611.

– Asimismo, según el demandante, la norma en cuestión afecta el inciso 4 del artículo 159 de la Constitución, ya que el monitoreo de los agentes que se menciona en dicho cuerpo legal no podría estar a cargo de la PNP, sino más bien del Ministerio Público. Advierte que en la norma impugnada no se evidencia una diferencia entre el agente revelador y el agente especial, lo que transgrede el principio de legalidad. Concluye, al respecto, que es peligroso que se consagre el uso de informantes o confidentes, sin tomar en cuenta lo regulado en el inciso 3 del artículo 163 del NCPP.

– Por tales consideraciones, solicita que la demanda sea declarada fundada en todos sus extremos.

B-1.2. EXPEDIENTE 0014-2024-PI/TC (COLEGIO DE ABOGADOS DE LA LIBERTAD)

Los argumentos presentados por el decano del Colegio de Abogados de La Libertad, son los siguientes:

– Alega que la modificatoria del inciso 1 del artículo IV del Titulo Preliminar del NCPP, establecida por la ley impugnada, contraviene el artículo 159.4 de la Constitución, por cuanto esta atribuye un rol secundario al Ministerio Público (en adelante MP) en la investigación y persecución del delito.

– En el mismo sentido, sostiene que al modificarse el inciso 2 del referido artículo del NCPP se vulneran los artículos 158 y 159 de la Constitución, pues se restan prerrogativas que la Norma Fundamental ha conferido al Ministerio Público. Por la misma razón, afirma que la modificatoria del inciso 3 del citado artículo IV del Título Preliminar del NCPP resulta inconstitucional, en la medida en que delega la investigación a la Policía Nacional del Perú (PNP).

– El colegio demandante manifiesta que al modificarse el inciso 4 del artículo IV del Título Preliminar del NCPP, se establece que la PNP tiene a su cargo la investigación preliminar del delito, lo que contraviene también lo establecido en el artículo 159.4 de la Constitución.

– Aduce que la norma impugnada, al modificar el artículo 60 del NCPP y establecer que la PNP tiene la función de llevar a cabo la investigación del delito, desconoce igualmente el articulo 159.4 de la Constitución, ya que el MP tiene la función de investigar el delito desde un inicio, y no le corresponde únicamente la conducción jurídica.

– Respecto a la modificatoria del artículo 61 del NCPP, la parte demandante alega que el Ministerio Público no solo conduce jurídicamente la investigación, sino que es el responsable y encargado de llevar a cabo la investigación desde su inicio, de acuerdo con el artículo 159.4 de la Norma Fundamental. Asimismo, precisa que la investigación preliminar está a cargo del Ministerio Público, y no de la PNP.

– También manifiesta que los artículos 158 y 159 de la Constitución establecen que el Ministerio Público es el titular de la acción penal, por lo que la PNP se encuentra en una situación de subordinación, y no de cooperación. Por ello, afirma que la modificatoria del artículo 65 del NCPP es inconstitucional.

– Destaca que la modificatoria del artículo 67 del NCPP llevada a cabo por la ley impugnada posibilita que la PNP realice por iniciativa propia diligencias de investigación. Al respecto, advierte que a dicha institución no le corresponde individualizar a los autores ni a los participes, ni reunir o asegurar los elementos de prueba que puedan servir para la aplicación de la ley penal, toda vez que, según refiere, ello contraviene los artículos 158 y 159 de la Constitución.

– Asevera que la modificatoria aludida precisa que no hay relación de subordinación por parte de los miembros de la PNP, lo que resulta contrario al artículo 159.4 de la Norma Fundamental, en tanto dicha disposición constitucional establece que la PNP está obligada a cumplir los mandatos del MP en el ámbito de su función.

– Por otra parte, el demandante expresa que la modificatoria del artículo 68 del NCPP es inconstitucional, debido a que, a su criterio, la posibilidad de que el fiscal no tenga conocimiento de las diligencias de investigación contraviene el rol de titular de la acción penal y de encargado de la investigación del delito con los que cuenta el Ministerio Público. Asimismo, anota que no le corresponde a la PNP emitir un informe policial respecto a los actos de investigación.

– Además, sostiene que la norma impugnada, al modificar el artículo 160 del NCPP, vulnera los artículos 158 y 159 de la Constitución, pues la PNP no puede actuar sin disposición expresa del MP en actos de investigación. Precisa que la modificatoria del artículo 321 del NCPP es inconstitucional, por cuanto establece que la PNP realiza la investigación preliminar.

– Por otro lado, aduce que la modificatoria del artículo 322 del NCPP infringe el artículo 159.4 de la Constitución pues, según indica, la PNP no puede actuar por iniciativa propia o a instancia de parte en la investigación del delito, sin la disposición del Ministerio Público.

– Además, asegura que la modificatoria del artículo 330 del NCPP contraviene el artículo 159.4 de la Constitución. Al respecto, refiere que la PNP no puede emitir informes sobre los actos de investigación que le designa el Ministerio Público, ya que solo debe encargarse de cumplir las órdenes respectivas, para que dicho organismo realice la investigación del delito. Por el mismo fundamento, afirma que la modificatoria del artículo 331 del NCPP debe ser declarada inconstitucional.

– Respecto a la modificatoria del artículo 332 del NCPP, dicha parte sostiene que la PNP no emite informes de las investigaciones ni calificaciones o precalificaciones de índole jurídica. Asimismo, refiere que a la PNP no le compete determinar el grado de autoría o participación ni informes o conclusiones que puedan justificar continuar con las investigaciones preparatorias, o no. Por ello, afirma que el referido texto normativo debe ser declarado inconstitucional.

– Estando a lo expuesto, el Colegio demandante concluye que todos los artículos cuestionados en la presente demanda tienen como propósito desplazar al Ministerio Público de la investigación del delito, de modo que sea la PNP la que se encargue de dicha función (cfr. foja 18 del cuadernillo digital del Expediente).

– Adicionalmente, el Colegio demandante sostiene que las disposiciones de la Ley 32130 contravienen el literal «e» del artículo 2.24 de la Constitución, pues, según alega, condicionan e invierten el sentido del principio que exige que toda persona sea considerada inocente mientras no se haya declarado judicialmente su responsabilidad. Refiere que las modificaciones realizadas por la ley impugnada vulneran la primacía normativa de la Constitución establecida por su artículo 51, pues contravienen las funciones que este cuerpo normativo delega al Ministerio Público respecto a la investigación del delito.

– Alega, por último, que la ley objeto de control infringe el artículo 44 de la Constitución, en tanto es deber del Estado defender la soberanía nacional; garantizar la plena vigencia de los derechos humanos; proteger a la población de las amenazas contra su seguridad; y promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la nación (cfr. 23 del cuadernillo digital del expediente).

B-2. CONTESTACIONES DE LAS DEMANDAS

B-2.1. EXPEDIENTE 0006-2024-PI/TC (PODER EJECUTIVO)

Los argumentos expuestos por el procurador público del Poder Ejecutivo se presentan, en forma resumida, a continuación:

– Sostiene que las normas cuestionadas no contravienen la Constitución ni por la forma ni por el fondo. Respecto a los cuestionamientos por la forma, alega que el articulo 2.1.3 de la Ley 31880, «Ley que delega en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar en materias de seguridad ciudadana, gestión del riesgo de desastres-Niño Global, infraestructura social, calidad de proyectos y meritocracia», delegó facultades legislativas al Poder Ejecutivo en materia de lucha contra la delincuencia y el crimen organizado.

– En tal sentido, asevera que las modificaciones establecidas a través de los decretos legislativos cuestionados cumplen con los objetivos de optimizar el marco legal sobre investigación del delito mediante la modificación del NCPP y el fortalecimiento de las normas relativas a la lucha contra el tráfico ilícito de drogas, extorsión y delitos conexos.

– En relación con los alegatos de inconstitucionalidad por el fondo sostiene que el artículo 163 de la Constitución establece el deber estatal de garantizar la seguridad de la Nación mediante el Sistema de Defensa Nacional. Asimismo, menciona que este el Tribunal Constitucional (TC), en la Sentencia 00022-2011-PI/TC, determinó que la defensa nacional debe ser interpretada como un valor que exige la protección de intereses especializados y limitados a las funciones que la Constitución y las leyes asignan a las FF.AA. y la PNP.

– Asevera que el artículo 166 establece que el Estado, a través de la PNP, debe garantizar, mantener y restablecer el orden interno. En este sentido, refiere que en la Sentencia 00017-2003-AI/TC se determinó que el orden interno es equivalente al orden policial y que abarca la seguridad ciudadana, la estabilidad de la organización política y el resguardo de las instalaciones y servicios públicos esenciales.

– Afirma que el artículo 44 de la Constitución prevé deberes primordiales del Estado y que, en armonía con ello, el artículo 166 del mismo cuerpo normativo establece que la PNP tiene entre sus funciones el control del orden interno, y prevenir, investigar y combatir la delincuencia.

– Aduce que en el Decreto Legislativo 1267, «Ley de la Policía Nacional del Perú», se estatuye que dicha institución tiene la «función de prevenir los delitos, investigarlos, combatir la delincuencia y enfrentar el crimen organizado», por lo que, según señala, es necesario que la PNP participe activamente en la lucha contra la delincuencia.
Por otra parte, alega que las modificaciones introducidas por el Decreto Legislativo 1592 precisan las funciones de la PNP en atención a las obligaciones emanadas de la Constitución respecto a la tutela del orden interno y la investigación del delito.

– A su vez, refiere que el Decreto Legislativo 1604 distingue entre delincuencia común y organizada, y crimen organizado, pues, según anota, son diferentes por el nivel de complejidad. Asimismo, argumenta que la modificación introducida en el artículo 2, numeral 9, del Decreto Legislativo 1267, tiene fundamento en el artículo 166 de la Constitución, por cuanto, a su criterio, aborda aspectos necesarios para alcanzar una respuesta integral y efectiva frente a la criminalidad.

– Sostiene que la modificación introducida en el numeral 14 del artículo 2 del Decreto Legislativo 1267 habilita a la Policía para investigar el delito desde el primer momento de la noticia del crimen. Así, según precisa, se promueve una respuesta más rápida y eficaz a los delitos, lo que coadyuva a que la PNP cumpla con las funciones que la Constitución le otorga.

– Resalta que el referido Decreto Legislativo 1604, al modificar el artículo 13, numeral 1 de la Ley de la PNP, garantiza la eficacia y coherencia en sus actuaciones ya que, a su criterio, aborda los aspectos fundamentales de planificación, organización, coordinación, dirección, aprobación y supervisión. De este modo, concluye que se consolida la capacidad de la Policía para cumplir con las funciones que la Constitución prevé respecto al orden interno en su artículo 166.

– La parte demandada argumenta que a través del Decreto Legislativo 1605 se optimiza el marco legal que regula la investigación del delito. De esta forma, según expresa, se permite que la PNP realice actos de investigación por iniciativa propia bajo la conducción jurídica del fiscal, de manera tal que se promociona el trabajo articulado entre entidades respetando las funciones de cada una, de acuerdo con lo establecido en los articulos 159 y 166 de la Constitución.

– A su vez, refiere que el Decreto Legislativo 1611 tiene como finalidad otorgar herramientas a la PNP y a otras autoridades competentes en la lucha contra la extorsión y delitos conexos. Por ello, afirma que dicho decreto incorpora modificaciones normativas en el ámbito de prevención de la delincuencia, en armonía con las funciones que la Constitución otorga a la PNP.

– Por otra parte, alega que los cuestionamientos respecto a la vulneración del artículo 159, numeral 4, de la Constitución, no constituyen fundamentos jurídicos, por cuanto, en su opinión, se fundamentan en especulaciones e interpretaciones sesgadas. Entonces, a la luz de los artículos 74 y 100 del Nuevo Código Procesal Constitucional (NCPC), considera que dichos extremos de la demanda deben ser desestimados.

– Enfatiza que las modificaciones impugnadas no otorgan la potestad de calificación de delitos a la PNP, sino que solo se hace referencia a la potestad de esta para prevenir, investigar y combatir la delincuencia común y organizada, así como el crimen organizado. Por ello, asevera que dichas modificaciones no vulneran el artículo 139, numeral 3, de la Constitución.

– Aduce que las modificaciones introducidas en el NCPP respecto a la atribución de la PNP para entrevistar a posibles testigos y sobre la participación de informantes o confidentes en la investigación, no restringen el acceso de estos a un abogado ni eliminan las demás formalidades que deben cumplirse para llevar a cabo tales actuaciones. Por lo tanto, afirma que no vulneran el derecho de defensa establecido en el numeral 14 del artículo 139 de la Constitución.

– Por último, pone de relieve que el artículo 6.2. del Decreto Legislativo 1611 busca reforzar y dinamizar las labores efectuadas por el Ministerio Público y la PNP. Asimismo, asevera que los cuestionamientos por la presunta vulneración al derecho a la igualdad, establecido en el numeral 14 del artículo 139 de la Constitución, no contemplan un término de comparación válido ni la realización del test de igualdad, por lo que deben ser desestimados.

– Por tales consideraciones, solicita que la demanda sea declarada infundada.

B-2.2. EXPEDIENTE 00014-2024-PI (CONGRESO DE LA REPÚBLICA)

El apoderado especial del Congreso de la República presenta, en síntesis, los siguientes argumentos:

– Sostiene que la Ley 32130, al modificar diversas disposiciones del NCPP, desarrolla legalmente la función de investigación del delito que la Constitución otorga a la PNP, sin atentar contra la autonomía y las competencias del Ministerio Público.

– Asevera que del Diario de Debate Constitucional del Pleno del Congreso Constituyente Democrático de 1993, se desprende que «una de las funciones principales del Ministerio Público es la de conducir la investigación del delito que efectúa la Policía Nacional, y que se otorga tal conducción al Ministerio Público, con el fin de asegurar que se realice dentro de los parámetros de la ley, garantizando el respeto de los derechos de las personas» (cfr. foja 84 del cuadernillo digital del Expediente).

– Alega que a través de las modificaciones impugnadas se persigue optimizar el cumplimiento de las finalidades fundamentales que el articulo 166 de la Constitución atribuye a la PNP. Asimismo, destaca que estas también tienen como objetivo cumplir con lo dispuesto en los artículos 44 y 139.3 de la Norma Fundamental.

– Añade que, teniendo en consideración los mandatos que se derivan de los artículos 158, 159 y 166 de la Carta Política, las modificaciones introducidas al NCPP por la norma cuestionada se encuentran dentro de lo constitucionalmente posible, pues se trata del ejercicio del margen de discrecionalidad con el que cuenta el legislador.

– La parte demandada argumenta también que al emitir la Ley 32130, el Congreso ha ejercido la competencia, establecida en el artículo 102.1 de la Constitución, de dar leyes, así como de interpretar, modificar o derogar las existentes.

– Afirma que la Ley 32130 se ha enfocado en fortalecer la investigación del delito como función de la PNP, en el contexto de la investigación preliminar, sin perjuicio de que el fiscal:

– Intervenga en la emisión de la disposición para la investigación preliminar a cargo de la Policía Nacional (artículo 61, inciso 3 del Nuevo Código Procesal Penal);

– Intervenga, permanentemente, desde la formalización de la Investigación Preparatoria Formalizada (articulo 61, inciso 3, del Nuevo Código Procesal Penal);

– Intervenga durante todo el desarrollo del proceso (artículo 61, inciso 3, del Nuevo Código Procesal Penal); y,

– Conduzca, jurídicamente, toda la etapa de la Investigación Preparatoria (artículo 61, inciso 2, del Nuevo Código Procesal Penal) (foja 89 del cuadernillo digital).

– Destaca que el inciso 1 del artículo IV del NCPP, modificado por la ley impugnada, no resta autonomía ni competencias al Ministerio Público pues, según indica, el fiscal, en todo momento, conduce jurídicamente la investigación del delito.

– En tal sentido, sostiene que dicha modificatoria ha operado respecto de una disposición que forma parte del Título Preliminar del NCPP у que, como consecuencia, los demás artículos modificados por la Ley 32130 deberán ser interpretados a la luz del inciso aludido. Por lo tanto, el apoderado del Poder Legislativo subraya que la norma cuestionada se limita a desarrollar legislativamente lo dispuesto en la Constitución.

– Acota que las funciones que la Constitución asigna al Ministerio Público y a la PNP son complementarias, ya que el fiscal conduce jurídicamente la investigación y el personal policial se ocupa de la estrategia operativa.

– Asimismo, indica que el legislador, al emitir la Ley 32130, ha interpretado armónica y sistemáticamente los artículos 158, 159 y 166 de la Constitución, con base en la aplicación de los principios de unidad y de concordancia práctica. Enfatiza que la expedición de la ley impugnada se sustenta en el principio de colaboración de poderes, en la medida en que establece el ejercicio de competencias complementarias por parte del MP y la PNP (cfr. fojas 109 del cuadernillo digital del Expediente).

– Finalmente, destaca que, de conformidad con lo establecido en la sentencia emitida por el TC en el Expediente 00012-2008-PI/TC, se deriva que ninguna de las modificaciones llevadas a cabo por la Ley 32130, encaminadas a fortalecer la función de investigación del delito que realiza la PNP en el ámbito de la investigación preliminar, queda exenta del control que corresponde al Ministerio Público.

II. FUNDAMENTOS

§1. DELIMITACIÓN DE LA CONTROVERSIA

1. En atención a la demanda de inconstitucionalidad presentada en el Expediente 00014-2024-PI/TC, este Tribunal llevará a cabo el control de constitucionalidad de las siguientes disposiciones del NCPP, modificadas por el artículo único de la Ley 32130:

i. el artículo IV del Título Preliminar;

ii. el inciso 2 del artículo 60;

iii. los incisos 2 y 3 del artículo 61;

iv. los incisos 2, 3 y 4 del artículo 65;

V. los incisos 1 y 2 del artículo 67;

Vi. el literal «l» del inciso 1 y el inciso 2 del artículo 68;

vii. el literal «c» del inciso 2 del 160;

viii. el inciso 1 del artículo 321;

ix. el inciso 1 del artículo 322;

X. el artículo 330;

Xi. el inciso 1 del articulo 331; y

xii. los incisos 1 y 2 del artículo 332.

2. Asimismo, en cuanto al Expediente 00006-2024-PI/TC, este colegiado analizará la constitucionalidad de las siguientes disposiciones:

xiii. El artículo 2 del Decreto Legislativo 1592, en cuanto modifica el artículo 2.3 del Decreto Legislativo 1241;

xiv. El artículo 2 del Decreto Legislativo 1604, en cuanto modifica los articulos 1, 2.9, 2.14, 13.1 y 18 (segundo y tercer párrafos) del Decreto Legislativo 1267;

xv. El artículo 2 del Decreto Legislativo 1605, en cuanto modifica:

a. Los artículos 68.1.f, 69, 208.1 y 213.3 del NCPP;

b. Los artículos 60.2, 65.2, 65.3, 65.4, 67.1, 68.1 y 332.2    del NCPP, cuyo texto vigente es el derivado de la Ley 32130;

xvi. Los artículos 6.2 y 10 del Decreto Legislativo 1611, así como la Segunda Disposición Complementaria Modificatoria, que reforma el artículo 341 del NCPP.

3. Teniendo en cuenta lo anterior, y a fin de resolver la presente controversia, resulta indispensable desarrollar algunas consideraciones sobre el concepto de órgano constitucional autónomo y analizar, en particular, las competencias que ha asignado la Constitución al Ministerio Público y a la PNP.

§2. NATURALEZA JURÍDICA Y COMPETENCIAS DEL MINISTERIO PÚBLICO Y DE LA POLICÍA NACIONAL DEL PERÚ

Algunas breves consideraciones sobre el concepto de órgano constitucional señaladas en el Expediente 00029-2008-PI/TC

4. En la Sentencia 00029-2008-PI/TC, este Tribunal desarrolló el concepto de órgano constitucional que contiene nuestra Norma Fundamental. Allí se explicitó que un órgano de tal naturaleza debe cumplir con tres características, a saber, a) necesidad, b) inmediatez y c) posición de paridad e independencia. En sus propios términos:

4. A juicio de este Colegiado para que un órgano pueda ser considerado de naturaleza constitucional deben concurrir los siguientes elementos: (a) necesidad, lo que implica que el órgano de que se trate sea un elemento necesario del ordenamiento jurídico, al punto que su ausencia determinaria una paralización de las actividades estatales (aunque sea parcialmente) o produciria una ilegítima transformación de la estructura del Estado. Este elemento también implica que el órgano debe ser insustituible, en el sentido de que sus tareas sólo pueden ser realizadas por éste y no por otros órganos constitucionales.

5. Un segundo elemento es la (b) inmediatez, lo que significa que un órgano para ser constitucional debe recibir de la Constitución de manera inmediata y directa sus atribuciones fundamentales que lo hagan reconocible como un órgano que se engarza coordinadamente en la estructura estatal, bajo el sistema de frenos y contrapesos, propio de una concepción contemporánea del principio de división del poder (articulo 43°, Constitución).

6. Un tercer elemento es su (c) posición de paridad e independencia respecto de otros órganos constitucionales. Esto quiere decir que un órgano constitucional para ser tal debe tener, por mandato constitucional, autonomía e independencia, de modo tal que no sea un órgano «autárquico» ni tampoco un órgano subordinado a los demás órganos constitucionales e inclusive a los poderes del Estado.

7. Siendo ello así, la cuestión de si la regulación por ley orgánica es un elemento para determinar si un órgano ostenta el carácter de constitucional debe ser respondida de manera negativa por una razón fundamental: no todo órgano que se regula por ley orgánica debe ser considerado constitucional, pero si todo órgano constitucional debe ser necesariamente regulado por ley orgánica. Ello se desprende de la STC 00022-2004-AI/TC (fundamento 20). [Énfasis agregado].

5. En ese orden de ideas, de acuerdo con una lectura de los artículos 158 y 166, el Ministerio Público es un órgano constitucional autónomo, ubicado en el vértice superior de la organización del Estado, goza de independencia reciproca con los demás órganos constitucionales; su control o fiscalización, como freno y contrapeso, lo ejercen órganos de la misma jerarquía. Mientras que la PNP es una institución que forma parte del Sistema de Defensa Nacional, dentro del ámbito del Ministerio del Interior en la administración del Estado. Así, no se puede degradar de jerarquía constitucional a la Policía Nacional del Perú, en la medida en que su conformación, misiones y funciones está prevista directamente en la Constitución Política, y no simplemente a nivel legal, como otras entidades del Estado.

6. Esto expresa, por un lado, la naturaleza de órgano constitucional autónomo del Ministerio Público, y de otro, la naturaleza de órgano de relieve constitucional de la PNP, ya que, si bien mantiene una relación de subordinación dentro del ámbito del Poder Ejecutivo (artículo 118.14 de la Constitución) y de colaboración con el Ministerio Público, no implica que la función que cumple sea desarrollada sin articulación y coordinación funcional por la vinculación de competencias constitucionales que desarrolla.

7. En relación con los denominados mecanismos de coordinación, este Tribunal considera indispensable resaltar que estos se llevan a cabo en el marco de relaciones interinstitucionales con la finalidad de que cada poder, órgano o sujeto pueda ejercer adecuadamente sus competencias, de conformidad con la Constitución. Sin embargo, dicha coordinación se desenvuelve en el contexto de la separación y/o diferenciación de las competencias, atribuciones y funciones asignadas a cada uno, sin que lleguen a confundirse o a entremezclarse, pues esto contravendría el diseño establecido por el Poder Constituyente.

8. Así las cosas, la coordinación a la que aquí se alude no ignora las diferencias respecto de la posición que ocupan los órganos y sujetos constitucionales u otras instituciones, pero si supone una necesaria e indispensable interacción para el adecuado ejercicio de las competencias conferidas por la Norma Fundamental a todos ellos.

9. En suma, la distribución de competencias se efectiviza mediante el balance de poderes, la cooperación entre estos y la solución democrática de los conflictos que pudieran presentarse (cfr. Sentencia emitida en el Expediente 00027-2021-PI/TC, fundamento 29).

10. A fin de resolver la presente controversia, corresponde determinar las competencias asignadas por la Constitución al Ministerio Público, como responsable de la conducción de la investigación del delito. Asimismo, debe examinarse cuál es el rol que cumple la PNP respecto de la garantía, mantenimiento y restablecimiento del orden interno, en cuyo contexto se le atribuye competencia para prevenir, investigar y combatir la delincuencia.

2.1. AUTONOMIA Y COMPETENCIAS CONSTITUCIONALES DEL MINISTERIO PÚBLICO

11. Las competencias constitucionales del Ministerio Público han sido contempladas en el Título IV de la Constitución, relativo a la Estructura del Estado, y de manera específica, en el Capítulo X, que comprende los artículos 158 al 160.

12. El Ministerio Público no sólo goza de jerarquía constitucional, sino también de autonomía. La primera de dichas disposiciones, es decir, el artículo 158 de la Constitución, establece que el Ministerio Público es «autónomo», y añade que:

El Fiscal de la Nación lo preside. Es elegido por la Junta de Fiscales Supremos. El cargo de Fiscal de la Nación dura tres años, y es prorrogable, por reelección, sólo por otros dos. Los miembros del Ministerio Público tienen los mismos derechos y prerrogativas y están sujetos a las mismas obligaciones que los del Poder Judicial en la categoría respectiva. Les afectan las mismas incompatibilidades. Su nombramiento está sujeto a requisitos y procedimientos idénticos a los de los miembros del Poder Judicial en su respectiva categoría.

13. Por su parte, el artículo 159 de la Constitución contempla un conjunto de competencias que el Ministerio Público debe ejercer con autonomía, en el marco de la propia Norma Fundamental, entre las que se encuentran:

1. Promover de oficio, o a petición de parte, la acción judicial en defensa de la legalidad y de los intereses públicos tutelados por el derecho.

2. Velar por la independencia de los órganos jurisdiccionales y por la recta administración de justicia.

3. Representar en los procesos judiciales a la sociedad.

4. Conducir desde su inicio la investigación del delito. Con tal propósito, la Policía Nacional está obligada a cumplir los mandatos del Ministerio Público en el ámbito de su función.

5. Ejercitar la acción penal de oficio o a petición de parte.

6. Emitir dictamen previo a las resoluciones judiciales en los casos que la ley contempla.

7. Ejercer iniciativa en la formación de las leyes; y dar cuenta al Congreso, o al Presidente de la República, de los vacíos o defectos de la legislación

14. La autonomía resulta indispensable para que los órganos constitucionales cumplan con sus misiones constitucionales y fines específicos. Sin autonomía estarían subordinados al poder absoluto de otros órganos del Estado. La autonomía supone un nivel mayor de independencia funcional. De este modo, al dotarse de autonomía a determinados órganos constitucionales, se les separa y excluye de los órganos constitucionales que ejercen funciones clásicas: gubernativa, judicial y legislativa, en armonía con el principio de separación de poderes. En consecuencia, el Ministerio Público ha sido creado directamente por el Poder Constituyente y está sometido a su Ley Orgánica, que regula su organización, funcionamiento y atribuciones.

15. A los efectos que aquí interesan, el inciso 4 del artículo 159 de la Constitución establece que al Ministerio Público le corresponde:

i. la conducción;

ii. desde el inicio;

iii. de la investigación del delito.

16. Por su parte, la segunda parte del inciso 4 del artículo 159 ya citado precisa que la PNP se encuentra obligada a cumplir los mandatos del MP en el ámbito de la función de este organismo constitucional autónomo, es decir, en el de la conducción de la investigación, que es la cuestión debatida en autos.

17. La interpretación constitucional de las disposiciones del artículo 159.4 se fija en la sección 5 de la presente sentencia.

[Continúa…]

[…]

III. FALLO

Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,

HA RESUELTO

1. Declarar INFUNDADA la demanda, siempre que las normas impugnadas se interpreten conforme a los fundamentos expuestos en la presente sentencia.

2. EXHORTAR al Ministerio Público y a la Policía Nacional del Perú para que elaboren los protocolos de actuación interinstitucionales que implementen lo ya prescrito en el Código Procesal Penal y la presente sentencia, con la finalidad de articular una estrategia permanente, eficaz y eficiente en la persecución del delito.

Publíquese y notifíquese.

SS.

PACHECO ZERGA
MORALES SARAVIA
GUTIÉRREZ TICSE
OCHOA CARDICH
HERNÁNDEZ CHÁVEZ

PONENTE GUTIÉRREZ TICSE

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