|Jurisprudencia Policial| El Tribuna Constitucional emitió la Sentencia 468/2025 [Expediente N.° 01929-2024-PA/TC] de fecha 09 de abril de 2025, ejerciendo un control de constitucionalidad e inaplicando el artículo 23 del Decreto ley 19846 en concordancia con su reglamento.
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TC: Pensión de Viudez de la PNP y FFAA es inconstitucional y discriminatorio.
Análisis de la controversia
4. El Decreto Ley 19846, Régimen del Personal Militar Policial, en el Capítulo IV, Sección 1, referido a pensión de sobrevivientes, en su artículo 17, establecía que:
Artículo 17.- Causa derecho a pensión de sobrevivientes el servidor que fallece en:
a. Acción de Armas;
b. Acto o consecuencia del servicio;
c. Situación de Actividad; y
d. Condición de pensionista. (énfasis agregado)
5. Asimismo, el artículo 21 del Decreto Ley 19846, sustituido por el artículo 1 de la Ley 24533, disponía que:
Artículo 21.- La Pensión de Sobrevivientes que causa el personal masculino y femenino que fallece en la condición prevista en el inciso d) del Artículo 17 será en la siguiente forma:
a) Cuando acredite veinte o más años de servicios será igual al 100% de la pensión que percibía el titular al momento de su fallecimiento;
b) Cuando la causal del retiro sea por límite de edad por renovación con menos de treinta años de servicios y el personal comprendido en los alcances del Artículo 4 de la presente Ley, la pensión será igual al 100% de la que percibía el titular al momento del fallecimiento; y,
c) Cuando acredite menos de veinte años de servicios, la pensión no será mayor del 100% cuando el cónyuge concurra con hijos o padres del causante, ni menor del 50% cuando sólo hubiera cónyuge, hijos o padres. (énfasis agregado)
6. Por su parte, en la Sección 2 del Capítulo IV, el artículo 23 del mencionado decreto ley, modificado por el artículo 2 de la Ley 24533, señalaba lo siguiente:
Artículo 23.- La Pensión de Viudez se otorga de acuerdo a las siguientes normas:
a) Si el deceso del causante se produce en la condición prevista en los Artículos 18, 20 inciso a) y b) se distribuirá de la siguiente manera:
1. Si sólo hubiese cónyuge sobreviviente éste percibirá el íntegro de la pensión de sobrevivientes correspondiente.
2. Cuando el cónyuge sobreviviente concurre con hijos del causante, menores a los referidos en el Artículo 25 la pensión de sobrevivientes se distribuirá en la forma siguiente: el 50% para el cónyuge sobreviviente y el otro 50% entre los hijos, en partes iguales, y
3. La pensión de viudez corresponderá al varón por los servicios prestados por su cónyuge siempre que esté incapacitado para subsistir por sí mismo, carezca de bienes o ingresos superiores al monto de la pensión y no pertenezca al Régimen de Seguridad Social. En consecuencia, con hijos de la causante, se aplicará lo dispuesto en el punto anterior. (énfasis agregado)
7. De otro lado, el Decreto Supremo 009-DE-CCFA, Reglamento del Decreto Ley 19846, en su artículo 36, relativo a la pensión de sobrevivientes, Sección I, estipulaba lo siguiente:
Artículo 36.- La pensión de sobrevivientes que causa el personal masculino y femenino que fallece en la condición prevista en el inciso d) del Artículo 26º, será de la siguiente forma:
a) Cuando acrediten 20 o más años de servicios reconocidos en las Fuerzas Armadas o Fuerzas Policiales, será igual al 100% de la pensión que percibía el titular al momento de su fallecimiento; (…). (énfasis agregado)
8. De igual manera, el artículo 37 del mencionado decreto supremo – Sección II, relativo a la pensión de viudez, indicaba lo siguiente:
Artículo 37.- La pensión de viudez se otorga de acuerdo a lo siguiente: si el deceso del causante se produce en Acción de Armas, en Acto, con ocasión o como consecuencia del servicio y en la condición prevista en los Artículos 35 inciso a) y 36 incisos a) y b) del presente Reglamento, se regulará de la siguiente manera:
a) Si solo hubiese cónyuge sobreviviente, éste percibirá el 100% de la pensión de sobrevivientes correspondiente.
b) Cuando el cónyuge sobreviviente concurra con hijos menores del causante y/o los referidos en el inciso a) del Artículo 43º del presente Reglamento, la pensión de sobrevivientes se distribuirá en la forma siguiente: el 50% para el cónyuge sobreviviente y el otro 50% entre los hijos en partes iguales.
c) La pensión de viudez corresponderá al varón por los servicios prestados por su cónyuge, siempre que esté incapacitado para subsistir por sí mismo, carezca de bienes o ingresos superiores al monto de la pensión y no pertenezca al Régimen de Seguridad Social. En concurrencia con hijos de la causante se aplicará lo dispuesto en el inciso anterior. (énfasis agregado)
9. En el caso de autos, de la Resolución Jefatural 4613-2021-DIVPEN-PNP, de fecha 22 de junio de 2021 [6], y la Resolución Directoral 803-2022-CG PNP/SECEE/DIRBAP-SEC, de fecha 26 de setiembre de 2022[7], se desprende que la demandada desestimó la solicitud del recurrente sobre pensión de viudez conforme al Decreto Ley 19846 y su recurso de apelación, con el argumento de lo establecido en el artículo 23, literal a), numeral 3, del decreto Ley 19846, concordante con el artículo 37, inciso c), de su reglamento, el Decreto Supremo 009-DE.CCFA. Así, en la segunda resolución administrativa cuestionada, refiere que de los documentos que adjunta Carlos Manuel Araujo Arcase en su condición de viudo de la suboficial brigadier de la Policía Nacional del Perú fallecida doña Yvonne Sánchez Román de Araujo, no se verifica el informe médico requerido que acredite su incapacidad para subsistir por sí mismo y que, en consecuencia, no se encuentra dentro de los alcances de la citada norma.
10. La emplazada, en su contestación de demanda y en lo resuelto en las resoluciones administrativas, denegó la pensión de viudez al demandante (varón) por el hecho de no cumplir (de forma literal) los requisitos exigidos en el artículo 23, literal a), numeral 3, del decreto Ley 19846, concordante con el artículo 37, inciso c), de su reglamento, el Decreto Supremo 009 DE-CCFA; no obstante, este Tribunal estima que, en atención a la naturaleza de lo pretendido en autos y lo resuelto en situaciones similares, como las sentencias emitidas en los Expedientes 03853-2021-PA/TC, 0164-2019-PA/TC, 01611-2019-PA/TC, referidas al otorgamiento de pensión de viudez (varón) en el régimen del Decreto Ley 19990, entre otras, el argumento utilizado por la entidad emplazada no resulta constitucionalmente admisible, porque afecta el derecho a la igualdad en la ley.
11. Por consiguiente, este Tribunal, apartándose de sus pronunciamientos (la sentencia emitida en el Expediente 04347-2012-PA/TC, entre otras) sobre la materia, considera necesario realizar un control de constitucionalidad de dichas normas, a efectos de verificar su compatibilidad con el derecho a la igualdad y el principio de no discriminación, ya que en este caso se le ha denegado la pensión a un varón cuya esposa tenía la condición de pensionista en el régimen del decreto Ley 19846, Régimen Militar Policial, por haber acreditado más de 26 años de servicios al Estado.
El principio-derecho de igualdad
12. El artículo 2, inciso 2, de la Constitución consagra el derecho-principio de igualdad, en los siguientes términos: “Toda persona tiene derecho:
(…) A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquier otra índole”.
13. La igualdad consagrada constitucionalmente tiene la doble condición de principio y derecho fundamental. En cuando principio, constituye el enunciado de un contenido material objetivo que, en tanto componente axiológico del fundamento del ordenamiento constitucional, vincula de modo general y se proyecta sobre todo en el ordenamiento jurídico. En cuanto derecho fundamental, constituye el reconocimiento de un auténtico derecho subjetivo, esto es, la titularidad de la persona sobre un bien constitucional, la igualdad, oponible a un destinatario. Se trata del reconocimiento de un derecho a no ser discriminado por razones proscritas por la propia Constitución (origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica) o por otras (“motivo” “de cualquier otra índole”) que, jurídicamente, resulten relevantes.
14. En cuanto constituye un derecho fundamental, el mandato correlativo derivado de aquel, respecto a los sujetos destinatarios de este derecho (Estado y particulares), será la prohibición de discriminación. Se trata, entonces, de la configuración de una prohibición de intervención en el mandato de igualdad.
15. Es importante precisar que el derecho a la igualdad ante la ley debe ser interpretado, entre otras disposiciones, conforme al artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que establece que: “todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia”; y, al artículo 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, que prescribe que: “todas las personas son iguales ante la ley. En consecuencia, tienen derecho, sin discriminación, a igual protección de la ley”.
16. En tanto que principio fundamental, la igualdad, entendida como regla de obligatorio cumplimiento para el legislador, entre otros, se encuentra reconocida en los artículos 103 y 2.2. de la Constitución. El primero establece que “pueden expedirse leyes especiales porque así lo exige la naturaleza de las cosas, pero no por razón de las diferencias de las personas (…)”; y, el segundo, que: “toda persona tiene derecho: 2. A la igualdad ante la ley (…).
La igualdad “ante la ley” y sus dos manifestaciones: igualdad “en la ley” e igualdad “en la aplicación de la ley”
17. El principio-derecho de igualdad, a su vez, distingue dos manifestaciones relevantes: la igualdad en la ley y la igualdad en la aplicación de la ley.
La primera constituye un límite para el legislador, toda vez que la actividad de legislar deberá efectuarse con respeto a la igualdad, sin establecer diferenciaciones basadas en criterios irrazonables y desproporcionados. La segunda manifestación, que no será examinada en la presente causa, se configura como límite al actuar de los órganos públicos, tales como los jurisdiccionales y administrativos.
18. De aquí que el tratamiento de la igualdad no se verifique solamente “ante la ley” sino “en la ley”. Es decir, no basta con que la ley sea aplicada con carácter de universalidad e igualmente respecto de todos aquellos que se encuentren en situaciones iguales, sino que, la ley misma venga ya a establecer un tratamiento igual para todos los individuos o los grupos que se encuentren en identidad de situaciones.
19. En lo que respecta a la “igualdad ante la ley” se ha sostenido que “una disposición es contraria al artículo 2.2. de la Constitución cuando carece de base objetiva o sólida, sin sentido ni fin, o establece distinciones sin justificación razonable en los hechos”. Apunta a que la norma debe ser aplicable de la misma manera a todos los que se encuentren en la
situación descrita en el supuesto de hecho de la norma.
20. La jurisprudencia constitucional ha precisado, con relación al acceso a la pensión, que: “el desarrollo progresivo de los derechos sociales “(…) se debe medir (…) en función de la creciente cobertura de (tales) derechos (…) en general, y del derecho a la seguridad social y a la pensión en particular, sobre el conjunto de la población, teniendo presentes imperativos de la equidad social, y no en función de las circunstancias de un muy limitado grupo de pensionistas no necesariamente representativos prevaleciente”. [8]
21. Por tanto, comoquiera que el caso materia de la presente demanda afecta a un número significativo de varones cuyas parejas, al fallecer, han aportado al Régimen Militar-Policial regulado por el Decreto Ley 19846 y obtenido derecho a pensión, resulta necesario analizar si el artículo 23 del Decreto Ley 19846, concordante con el artículo 37 de su reglamento,
el Decreto Supremo 009-DE-CCFA, respeta el principio-derecho a la igualdad.
Control constitucional del artículo 23 del Decreto Ley 19846
22. Sobre la base de lo expuesto, al examinar el Decreto Ley 19846, que data del 27 de diciembre de 1972, en cuanto a la pensión de sobrevivientes, se advierte que dicha pensión se genera cuando el servidor fallece: i) en acción de armas, ii) acto o consecuencia del servicio, iii) situación de actividad y iv) condición de pensionista, de conformidad con el artículo 17 del Decreto Ley 19846. En otras palabras, la pensión de sobrevivientes en el régimen militar-policial regulado por el Decreto Ley 19846, procede en cualquiera de las cuatro (4) situaciones antes descritas.
23. A su vez, el artículo 21 del mencionado decreto ley, señalado en el fundamento 5 supra, establece la forma de pago de la pensión de sobrevivientes que causa el personal masculino y femenino que fallece en la condición prevista en el inciso d) del artículo 17.
24. Hasta aquí, el Decreto Ley 19846 reconoce que la pensión de sobrevivientes puede resultar del fallecimiento del personal masculino y femenino, sea el caso, sin generar distinción, y que dicha pensión será otorgada de acuerdo a los años de servicios que realizó el (o la) causante (titular del derecho).
25. Por otro lado, el artículo 23 del Decreto Ley 19846, literal a) (fundamento 6 supra), indica los supuestos en los que la pensión de viudez se otorga, sea para el caso de las mujeres o varones (sobrevivientes). En otras palabras, de dicho artículo resulta clara la situación en la que procede la pensión de viudez tanto para las mujeres como para los varones, derivadas de las pensiones que pudiera percibir el (o la) cónyuge. No obstante, el legislador ha establecido un tratamiento legislativo significativamente dispar entre el derecho a la pensión de viudez de las viudas y los viudos. Ello es así pues, el derecho a pensión del viudo es mucho más restringido, toda vez que exige tres desventajosas condiciones en su contra, como se apreciará claramente en el siguiente cuadro:
26. Como se aprecia, el tratamiento legislativo que se dispensa a la mujer es mucho más ventajoso que el que se dispensa al varón, puesto que ella: 1) puede obtener pensión de viudez siendo sana; en cambio el varón debe encontrarse incapacitado para subsistir por sí mismo, esto es, debe ser una persona inválida; 2) no especifica ni restringe (la posibilidad de) que pertenezca a un régimen de seguridad social, mientras que el varón sí se encuentra limitado, puesto que NO debe pertenecer a un régimen de seguridad social; y, 3) puede obtener pensión de viudez sin que ello implique que deba carecer de bienes o ingresos superiores al monto de la pensión; por el contrario, el varón inválido no puede obtener pensión de viudez si tiene bienes o ingresos superiores al monto de la pensión.
27. Es así que, puede constatarse que aquí el único elemento diferenciador de cada una de las situaciones jurídicas mencionadas es el sexo de la persona, viuda/conviviente o viudo/conviviente, distinción que, evidentemente, no resulta justificada.
28. Al estar los viudos en situación fáctica idéntica a la de las viudas (fallecimiento de su cónyuge o conviviente), el derecho a la pensión de viudez les será reconocido o denegado en función de si se encuentran en la condición de inválido, mientras que a las viudas no se les impone esta exigencia; igualmente se les denegará la pensión de viudez si tienen bienes o perciben ingresos superiores al monto de la pensión, límite que no se impone a las mujeres; finalmente, como se ha mostrado líneas arriba, también se les denegará la pensión de viudez si pertenecen a un régimen de seguridad social, en cambio para el caso de las mujeres no se prescribe que se les denegará la pensión en este supuesto.
29. Es manifiesto que, el tratamiento que el legislador ha dispensado al varón es discriminatorio y, por tanto, inconstitucional, puesto que no existe ninguna justificación para el trato diferenciado a favor de la mujer. No resulta razonable, pues no se entiende cuál es la finalidad que buscaba alcanzar el legislador estableciendo esta diferenciación por razón del sexo o género, ya que, si hubiese dispensado el mismo trato al varón, obviamente la mujer no se habría visto perjudicada. Normas legales como la que se cuestiona en este caso, atentan contra la anhelada igualdad de género. No es razonable que el viudo o conviviente reciba pensión de viudez en función de los roles tradicionales de género.
30. Sentado lo anterior, el argumento de que al recurrente no le corresponde la pensión de viudez solicitada, pues a la fecha de fallecimiento de su causante (29 de marzo de 2021) no tenía la condición de inválido, ya que no se aprecia informe médico que acredite su incapacidad para subsistir por sí mismo, no tiene acogida en este Tribunal, puesto que, como ya se mencionó, este tipo de diferenciaciones vulneran el principio de igualdad y el derecho a la pensión, por lo que no resultan aplicables como parámetros válidos para el otorgamiento de la pensión de viudez conforme al Decreto Ley 19846.
31. Por consiguiente, dado que en el presente caso se ha denegado la pensión de viudez al recurrente con el argumento de que no tenía la condición de inválido y que no estaba acreditada su incapacidad para subsistir por sí mismo al momento del fallecimiento de su causante, corresponde amparar la demanda en atención a los fundamentos precedentes y disponer que la entidad demandada expida una nueva resolución administrativa otorgando pensión de viudez al actor, con el pago de las pensiones devengadas, de conformidad con lo establecido por el artículo 81 del Decreto Ley 19990; y, los intereses legales, conforme a lo dispuesto en el fundamento 20 de la sentencia recaída en el Expediente 02214-2014-PA/TC, que constituye doctrina jurisprudencial, y al artículo 1246 del Código Civil; y, los costos procesales, conforme al artículo 28 del Nuevo Código Procesal Constitucional.
Por estos fundamentos, el Tribunal Constitucional, con la autoridad que le confiere la Constitución Política del Perú,
HA RESUELTO
1. Declarar FUNDADA la demanda por haberse acreditado la vulneración del derecho fundamental a la pensión del actor; en consecuencia, NULAS la Resolución Directoral 803-2022-CG-PNP/SECEJE/DIRBAP-SEC, de fecha 26 de setiembre de 2022, y la Resolución Jefatural 4613-2021 DIVPEN-PNP, de fecha 22 de junio de 2021.
2. Declarar INAPLICABLE el artículo 23 del Decreto Ley 19846, en concordancia con el artículo 37 de su reglamento, el Decreto Supremo 009-DE-CCFA, en el extremo que exige que el viudo debe tener la condición de inválido o acreditar incapacidad para subsistir por sí mismo, a la fecha de fallecimiento de su causante, para tener derecho a la pensión de viudez; en consecuencia, ORDENA a la División de Pensiones de la Policía Nacional del Perú expedir una nueva resolución que le otorgue al demandante la pensión de viudez derivada de la pensión de su cónyuge causante, conforme a los fundamentos de la presente sentencia, con el abono de las pensiones devengadas, los intereses legales y los costos del proceso a que hubiere lugar.
Publíquese y notifíquese.
SS.
DOMÍNGUEZ HARO
GUTIÉRREZ TICSE
OCHOA CARDICH
PONENTE GUTIÉRREZ TICSE
